各镇（街）人民政府、县直各有关部门：
　　为进一步加强我县规范性文件制定与备案管理工作，切实解决以一般文件代替规范性文件、乱发文、有件不备、迟备漏备、文件质量不高以及程序不规范等问题，促进规范性文件制定与备案审查工作制度化、规范化，切实提高行政规范性文件制定与备案审查工作法治化、规范化、信息化水平，现就进一步加强规范性文件制定与备案管理工作有关事项通知如下：
　　一、进一步明确规范性文件内涵及备案主体
　　行政规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入行政规范性文件管理。
　　二、加强行政规范性文件制发程序管理
　　行政规范性文件应当按照法定程序制发，严格落实评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。未列入行政规范性文件年度制定计划，因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准后，方能制定。
　　（一）认真评估论证。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，要全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估。行政规范性文件涉及社会稳定、市场主体经济活动等内容的，应当按照有关规定进行风险评估、公平竞争审查等咨询评估，对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
　　（二）广泛征求意见。除依法需要保密等法定情形外，行政规范性文件出台前要通过多种形式向社会公众广泛征求意见。对涉及群众重大利益调整、企业权利义务的行政规范性文件，起草机关要深入调查研究，采取座谈会、论证会、听证会、实地走访等形式充分听取人大代表、政协委员、群众代表、企业和行业协会商会等各方面意见，特别是利益相关方的意见。对相对集中的意见建议不予采纳的，应当以适当方式反馈并说明理由。行政规范性文件涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，应当征求相关地区或者部门意见；经充分协商不能取得一致意见的，应当在报送草案时说明情况和理由。
　　（三）规范审核程序。以县政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由县政府部门起草、报请县政府批准后以部门名义印发的规范性文件，需先由起草单位审核机构或者审核人员进行合法性审核，经起草单位办公会议审议通过后，提交县司法局合法性审核；起草单位报送县司法局合法性审核材料，应当包括文件送审稿、起草说明、制定依据（含逐条对照依据）、征求意见及意见采纳情况、起草单位合法性审核意见、起草单位集体讨论记录等材料，报送材料不齐全的，司法局可要求起草单位补充报送，或者退回起草单位。其他行政机关自行制定的行政规范性文件，由本单位审核机构或者审核人员进行合法性审核；两个或两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，各行政机关审核机构或者审核人员对其职责范围内的事项分别进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。除法定情形外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。
　　（四）坚持集体审议。县政府行政规范性文件要经县政府常务会议或者全体会议审议决定，其他行政机关制定的行政规范性文件要经本单位办公会议审议决定，属行政机关联发的行政规范性文件要经联发各单位办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。行政规范性文件应当由制定机关的主要负责人或其授权的其他负责人签发。两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件由各行政机关主要负责人或其授权的其他负责人共同签发。
　　（五）及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。
　　三、依法履行报备职责
　　（一）明确备案主体。规范性文件按照“谁起草、谁备案”“谁制定、谁备案”的原则进行备案：
　　（1）以县人民政府（含政府办公室）名义制发的规范性文件报市人民政府和县人民代表大会常务委员会备案，由牵头起草单位负责准备备案材料送县司法局，县司法局收齐材料后进行上报。
　　（2）以镇（街）、县政府各部门制发的规范性文件报县人民政府备案，由各部门负责准备备案材料送县司法局备案。
　　（3）实行垂直管理的部门制发的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送县人民政府，由县司法局负责收集管理。
　　（4）两个以上单位联合起草、制定的规范性文件，由牵头单位负责报送备案。
　　（二）做到按期报备。行政规范性文件要严格按照《江苏省规范性文件制定和备案规定》的规定进行备案，县政府、县政府办制定的行政规范性文件应当自发布之日起15日内由县司法局报送市政府备案，发布之日起30日内报县人大常委会备案。其他行政机关制定的行政规范性文件应当自发布之日起15日内向县司法局进行备案。
　　（三）做到完整报备。按照相关法规规章规定，报送备案材料要完整齐全，应当提交备案报告、正式文本、制定说明三个要件，装订成册，一式九份。规章以下的制定依据，应当同时附具该制定依据一份。县司法局要加强报备文件的备案登记审查，对不符合备案登记要求的报备材料，要求报备单位补充完整或者直接退回。
　　四、规范备案审查相关材料格式
　　（一）规范备案报告格式。备案报告要统一编号。报告正文主送机关应当书写上级政府，不得书写承办备案审查的司法行政部门。报告内容要简明扼要，不得夹带制定说明内容。报告落款署名机关应当是文件制定机关，政府的备案报告不得书写承办备案的司法行政部门。备案报告时间不得早于文件正式文本印发时间。一份备案报告只适用一份文件备案，不得报备多个文件。
　　（二）规范正式文本格式。报送备案的文本必须是红头加盖公章的正式文本，不得以复印件代替。文本内容格式要符合发文要求，每个条款前不得再保留原条旨内容。文本应当明确文件具体的实施日期，一般表述为“本规定（或办法、通知等）自×年×月×日起施行”。涉及修订的行政规范性文件应当同时附具修订后的文本。
　　（三）规范制定说明格式。制定说明应当包括制定的必要性、制定依据、制定过程、主要制度、特别说明等必备内容。制定的必要性应当体现精简、效能原则，主要说明制定或者修订的原因。是创设性规定的，重点说明上位法空白与现实需要；是实施性规定的，重点说明上位法依据、本单位实际情况和细化要求。因上位法修订而制定或者修订规章和规范性文件，或者因实际情况变化而修订规章和规范性文件的，应当予以说明。制定依据应当现行有效，列举时应当写明制定机关、文件名称、文号和发布日期。制定过程描述是审查文件制定程序是否合法、规范的重要依据，应当包括立项和起草、征求意见和意见采纳、制定机关合法性审查、集体审议和决定、主要负责人签署及公开发布等情况内容。主要程序未作说明视为程序缺失将予以通报。主要制度可以是对创设或者实施性措施的具体说明，也可以是对审核、协调中的主要问题的具体说明。涉及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用等事项的，应当重点说明，并写明具体依据。特别说明主要是指施行日期与公布日期的间隔期限不足30日的，应当在制定说明中予以特别说明。特别说明原因应当符合《江苏省规范性文件制定和备案规定》第二十条的规定。
　　（四）规范使用格式文书。根据省司法厅修订并印发的合法性审查格式文书（含行政规范性文件（草案）合法性审核格式文书、行政规范性文件备案审查格式文书、行政规范性文件依申请审查格式文书等三大类，详见附件），请各镇街、各部门根据工作需要，对照上述材料格式具体要求，严格统一、规范使用相应的格式文书。规范性文件合法性审核或备案审查材料不规范的，将不予合法性审核或备案审查。
　　五、强化规范性文件监督管理
　　（一）加强源头管理。着力强化对行政规范性文件制定前半程管理，规范行政规范性文件年度制定计划报送和实施工作，严控行政规范性文件发文数量，严把行政规范性文件制定程序，对不符合文件制定条件和标准的，一律不予备案登记。
　　（二）加强监督检查。加强规范性文件制定管理，强化备案监督，坚决做到有件必备，有错必纠，努力提高报备率、及时率、规范率。司法行政部门加大刚性纠错力度，及时处理违法文件，坚决予以纠正，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。
　　（三）加强文件清理。健全行政规范性文件定期清理和动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时组织开展行政规范性文件清理工作。
　　附件：行政规范性文件合法性审查格式文书.pdf

　　盱眙县人民政府办公室
　　2021年11月5日

　　（此件公开发布）